一、大型航空企业多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系构建与实施的背景

（一）是践行国家“治理体系和治理能力现代化”精神的必然要求

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视国家制度体系建设工作，党的十九届四中全会做出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，强调构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把制度优势更好地转化为国家治理效能。国有企业是国家经济的中流砥柱，是推动我国现代化、保障人民共同利益的重要力量，国有企业治理体系是国家治理体系的重要组成部分，国有企业制度体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分。航空工业陕西飞机工业有限责任公司（下称陕飞公司）作为国有军工企业，快速响应国家战略要求，必须在构建规章制度管理体系、推进企业治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。 

（二）是落实集团党组加快建设世界一流企业建设的必然选择

2020年8月至2023年6月，航空工业集团先后印发了《对标世界一流管理提升行动实施方案》《加快建设世界一流企业实施方案》。方案中明确，国家治理体系和治理能力现代化落实到对企业的要求就是要实现企业管理体系和管理能力现代化，要加快建设体系成熟度，坚持突出重点、统筹推进、因企施策的工作原则，系统构建管理体系和管理能力，基本实现多系统、多要素、多工具融合，战略管控更加有力，运行机制更具活力，管理流程更加完善，管理手段更加有效，管理基础不断夯实，运行质量、效率和效益稳步提升。陕飞公司作为航空工业七大主机厂之一，以构建和完善规章制度管理体系为抓手和切入点，固根基、扬优势、补短板、强弱项，确保企业运行科学高效、规范有序，是坚决贯彻落实航空工业党组决定的必然选择。

（三）是完善企业治理体系、提升治理能力的迫切需要

作为国有军工企业，陕飞公司在运营管理过程中需要同时满足多个外部体系的要求（质量、保密、安全、合规、风控等），导致管理相互交织，管理要求整合的迫切需求和日益分化的管理状况间矛盾日益凸显，质量、进度、成本、效益等方面的挑战日益加大，不同体系和不同维度的要求对管理资源的博弈加剧了企业管理的复杂度，极易导致管理要求与实际执行“两张皮”甚至“多张皮”的问题。传统的多体系管理模式，已不能快速适应多样化的外部环境，已经无法满足企业高质量发展的需要，单打独斗的个体管理简单，带来的却是系统管理的缺失和断点，统一利用一套流程承接各种要求，实现多体系多要素结构化、规范化的融合，提升企业治理能力，是公司解决现实问题的迫切需要。 

二、大型航空企业多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系构建与实施的内涵及主要做法

为建立和完善企业治理体系、提升治理能力，借势企业运营管理体系建设，以规章制度与业务流程相适配为原则，运用架构方法，满足多体系、多维度业务管理要求，通过优化文件标准架构，全新构建覆盖管理要求、流程文件、组织机构和职责的分类分层规章制度架构；开展红头文件、技术文件、质量管理和安全保密等多体系文件迁移分析，与业务流程架构相适配，形成基于业务流程的规章制度目录；集成职责分工、流程、工作标准、合规、风险、流程绩效指标、管理要求等多要素，设计分类分层规章制度编制模板；增加合规审查节点，开展打样评审和公司级评审，提升规章制度编制质量；新老制度并行试运行，验证并完善新规章制度体系；建立管理要求分解承接、规章制度架构调整和评估评审机制，确保规章制度体系的系统性、规范性、可操作性和持续改进，最终形成多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系，模型图见图1。

图1 多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系构建和实施模型图

主要做法如下：

（一）分析管理现状，明确一体化规章制度体系建设思路

1.分析规章制度管理现状

实施规章制度体系一体化之前，陕飞公司规章制度处于红头文件和文件标准体系并存的状态。文件标准体系依据HB 5612《基本产品图样管理制度（飞机专业）》、HB/Z 99.4《飞机制造工艺工作导则 工艺文件编制工作条例》等标准，继承整合了原两厂一所文件体系。体系由企业标准、通用文件和型号文件构成，共59类文件（见图2）。原有文件体系贯彻旧版GB/T 15497-1995《企业标准体系 技术标准体系》、GB/T 15498-1995《企业标准体系　管理标准和工作标准体系》，按管理与技术混合方式构建，企业标准、通用文件、型号文件间存在交叉重复，导致规章制度文件类别在体系中的位置不唯一，适用对象不准确；文件体系覆盖面不全，以科研生产中产生的技术文件为主体，但技改项目、基础科研项目、飞机维修文件、用户资料等文件类别未纳入体系，管理文件仅涵盖管理标准和工作标准，未包括流程管理和组织架构文件；文件管理复杂，同一类文件的签署程序不统一，签署职责定义不具体，文件更改与换版不规范，文件模板中封面、签署和分发、版次、目次、前言等要素，基本采取单一要素单一页面，模板要素布局不合理。

图2 原有文件标准体系

2.建立专项推进组织，明确职责

航空工业集团启动运营管理体系（AOS体系）建设试点后，陕飞公司成立管理创新卓越中心，下设领导小组、专家组、推进办公室和实施组，实施组下设方法与工具团队、业务推进团队/部门和IT团队（见图3），领导小组负责AOS体系建设工作总体部署、审批总体方案及计划、配置资源并对重大问题进行决策；专家组负责对体系总体架构、重大事项提供决策支持，对体系实施落地、最佳实践提炼等提供技术指导；推进办公室负责工作策划和组织实施、协调解决推进过程中的各类问题、监督检查推进实施情况，并组织和指导各推进团队开展工作；实施组中方法与工具团队主要负责体系建设方法的细化研究、管理创新工具的实践方法及成果研究、方法与工具应用指导；业务推进团队/部门主要负责分管业务领域的架构设计、模型设计、流程设计、体系文件编制等工作；IT团队主要负责IT架构设计、IT需求建设、数字化运营环境建设与技术支持等工作。

图3 规章制度体系建设组织机构

下发推进方案，策划了流程体系建设—规章制度体系建设—信息化建设的推进路径：以航空工业复杂组织体架构理论和AOS流程管理体系建设要求为指引，参照集团公司IT架构V2.0，构建公司全业务架构，搭建公司流程体系框架，并建立基于软件的全业务域（流程组层）流程模型，实现流程显性化、模型化、体系化。推进基于流程的体系文件建设，探索多管理主体融合，优化体系文件分层分类原则，构建体系文件架构；融合多体系管理要求，识别流程管理要素，优化体系文件编制规范，编修一套适合公司运营的流程体系文件。优化公司流程管理系统，满足流程体系建设需要；推进业务流程信息化实现。

3.确定多体系多要素融合原则和一体化工作路径

下发推进方案，策划了流程体系建设—规章制度体系建设—信息化建设的推进路径：以航空工业复杂组织体架构理论和AOS流程管理体系建设要求为指引，参照集团公司IT架构V2.0，构建公司全业务架构，搭建公司流程体系框架，并建立基于软件的全业务域（流程组层）流程模型，实现流程显性化、模型化、体系化。推进基于流程的体系文件建设，探索多管理主体融合，优化体系文件分层分类原则，构建体系文件架构；融合多体系管理要求，识别流程管理要素，优化体系文件编制规范，编修一套适合公司运营的流程体系文件。优化公司流程管理系统，满足流程体系建设需要，推进业务流程信息化实现。

全面分析红头文件和现行文件标准体系架构、文件类别、文件用途，条目化梳理质量、保密、安全、风控等各外部体系要求，结合运营管理体系建设需要，借鉴行业内相关单位文件管理优点，统筹考虑文件一体化路径，以提高组织的运作效率为目标，遵循统一、简化、协调的原则，按照“要素—流程—文件”一体化融合工作路径（见图4），建立公司共有要素的一体化管理体系，消除多个管理体系、多种上级要求并存带来的重复运作、资源浪费以及相互冲突，增强各管理体系之间的联系和协同，实现整合加速的效果。

图4 文件一体化融合工作路径

（二）开展架构引领下的多体系融合分析和设计，全新构建分类分层规章制度架构

1.驱动文件标准架构调整优化

以产品实现和基础保障为标准化对象，结合集团公司运营管理体系建设要求，开展多轮研讨，从技术和管理两个维度将文件标准体系架构由“企业标准+通用文件+型号文件”优化为“技术体系+管理体系”，消除冗余文件类别，避免文件类别的交叉重复，使文件架构更加清晰（见图5）。技术维度涵盖产品研发、制造、试验等实现主价值链技术活动的企业标准和文件；管理维度包括业务管理要求、流程管理和组织机构在内的企业管理标准和文件。按照优化后的文件体系架构，对文件类别和适用范围进行准确定义，对文件体系架构、分类、编号、签署、更改、换版、版次、发送、模板等方面从顶层进行固化，制定《企业标准和文件分类与编号》《企业标准和文件签署与出版》《企业标准和文件结构与编写》《企业标准和文件更改换版》等24份标准，实现文件标准化管理。

2.构建分类分层规章制度架构

以标准化文件架构为依托，基于业务流程分类框架，以流程为核心，融合质量、保密、安全、风控等多体系要素，按照分层分类的方法，构建了以外部管理要求、流程和组织为核心的规章制度架构，自上而下包含AOS管理体系手册、业务管理要求文件、流程管理文件、组织机构及职责文件（见图6）。AOS管理体系手册总体描述流程体系架构、规章制度体系架构、绩效指标架构、流程所有者及职责和管理目标等内容，置于规章制度文件最上方。业务管理要求文件从外部体系和利益攸关方视角进行管理要求集成，如质量、保密、环保、安全、试飞等外部体系，以及国家、行业、集团、西飞等上级机关，并建立与流程管理文件之间衔接关系，分为外部体系手册、管理要素分解承接表及端到端管理办法。流程管理文件是按照流程分层分类，逐级对业务管理流程和制度架构、业务管理分工和职责、工作步骤和输入输出等要素及管理要求进行定义的文件，分为程序文件、管理规定、实施细则及操作方法四层。组织机构及职责文件是根据流程管理文件对业务管理分层分类的定义，将业务管理分工和职责按组织机构视角进行归纳形成的制度，分为公司组织机构及业务分工、部门/院/直属室/组织机构及职责、岗位说明书三层。

图6 规章制度体系架构

3.开展现有文件迁移分析

根据规章制度现状分析结果以及体系架构优化情况，针对红头文件和原规章制度Q/10A-GL类、质量管理ZG类、技安环保Q/10A-NG类、物资管理WG类、经营计划JG类、生产管理SG类、党工团DG类、技术管理D类文件类型，按类制定文件迁移方案，原红头文件、规章制度Q/10A-GL类文件统一进入新规章制度体系，其他类型文件按照文件具体内容进行分析，将文件中管理部分内容引入新规章制度体系，技术内容引入技术文件体系，实行技术、管理分开管理。通过体系文件整体迁移，将质量、保密、安全等多个体系的文件相互融合，形成了一套系统完备、科学规范、满足客户和外部体系认证要求的新规章制度体系文件。

4.梳理基于业务流程架构的规章制度目录

基于业务流程框架，以业务流程为核心，按照分层分类分过程的原则，建立与业务域、流程组、流程及步骤相对应的“程序文件、管理规定、实施细则、操作方法”（见图7）；针对外部体系要求，编制外部体系手册，建立外部体系要求与公司流程管理文件之间的关联关系。参照流程地图方式，通过梳理形成流程和制度框架（见图8），作为体系管理基线。

图7 规章制度与业务流程映射关系

 图8 流程与制度框架

（三）强化多要素融合和过程质量控制，实现新规章制度体系部署应用

1.多要素集成设计编制模板

满足外部体系管理要求，在原外部体系手册模板基础上增加外部体系过程要求和流程管理文件映射清单，直观建立外部要求和流程管理文件之间的关联关系。为强化合规管理和风险管控，推进流程绩效评价和监控，流程管理文件模板在常规的范围、规范性引用文件、术语和定义、职责分工、管理原则、管理要求等基础上，增加流程模型和流程说明表、合规要素、风险识别及应对措施、流程绩效指标、工作表单等新内容，其中流程模型和流程说明表由软件生成导出；为提高规章制度的可操作性，要求流程全部输入输出物必须信息结构化，设计了流程型表单、数据型表单、授权型表单、文档型表单等示例样式指导规章制度制定。

2.合规审查、打样评审和公司级评审提升编制质量

优化规章制度编制审批流程，在规章制度发文过程中，完善关键控制点，增加相关审查和业务专家会签节点，制度主管部门、组织机构及职责主管部门、法律主管部门、风险内控主管部门、工会办公室、“三重一大”主管部门、信息化主管部门分别对制度进行规范性审查、合法合规性审查、风险内控审查、职工权益审查及流程和信息化一致性审查，业务专家对制度内容的合理性、有效性、协调性和可行性进行审核。制定规章制度评审方案，组建评审团队，由业务主管公司领导担任组长，业务副总工程师和特级管理/技术专家担任副组长，体系主管单位、合规和规范性审查主管部门相关人员为成员，为制度评审提供组织保障；从制度编写格式的规范性、管理内容的全面性、流程设计的合理性、制度之间的协调性等方面建立制度评审标准（见图9），明确外部体系评审要点，为制度评审提供标准依据；开展打样评审，公司主要领导参加，AOS主管领导为组长，全体业务专家及合规、规范性审查团队为成员，各部门体系建设主管领导和主管人员全程参与，对质量管理业务域规章制度进行合审，统一审查尺度、形成共识并进一步优化审查标准；后续由公司业务主管领导任组长，相关业务专家任副组长，以会议评审方式，完成全部规章制度评审，有效提升了规章制度编制质量。 

图9 规章制度评审标准

3.新老制度并行试运行验证并完善

以推进管理体系平稳过渡为目标，开展新规章制度试运行，发布规章制度电子版、流程与规章制度目录和新旧文件目录对照表，定期填报《试运行问题记录表》。试运行期间，原有红头文件、标准文件体系并行运行，以新体系为主，旧体系为辅，相互印证，相互补充。试运行结束后，召开试运行及规章制度执行情况专题汇报会，各单位统计了新制度体系运行验证频次和执行情况，识别了运行中发现的制度缺失和制度内容缺失等情形。通过试运行，验证了新规章制度体系的完整性与有效性，主动识别问题并迭代完善，为体系全面正式运行奠定了基础。

新规章制度体系全面正式运行，发布《陕飞流程与AOS制度框架》，包括流程框架、制度框架、流程及制度编号、责任单位等信息；发布《作废文件与对应AOS制度清单》，包括作废/拟作废制度及对应的AOS制度、责任单位等信息，作废全部Q/10A-GL类文件、红头文件，在信息系统中完成全部旧文件屏蔽。

（四）建立事前、事中和事后控制机制，确保规章制度体系的系统性、规范性、可操作性和持续改进

1.事前管理要求分解承接驱动业务管理要求精准落实和改进提升

按照“系统梳理—全文解构—科学转换—流程承接—制度固化”的工作逻辑，设计管理要求承接分解的流程和表单，建立业务需求和流程制度的逐级分解承接关系。运用《管理要素分解承接表》（见图10）对外部体系和军方、集团等发布的文件，进行全文、全要素解读，分别落实到规章制度的术语和定义、职责分工、管理原则、流程模型和流程说明表、合规要素、风险识别及应对措施、流程绩效指标、工作表单和管理要求中，确保了利益攸关方管理要求的精准承接和落实，必要时触发管理改进项目立项，驱动基于需求的业务管理改进提升。

2.事中架构调整控制确保规章制度体系的系统性

建立流程制度架构调整审批机制，当外部需求和内部问题引起流程架构变化触发规章制度架构协同变更时，如流程/制度新增、合并、拆分、废止等情形，由业务部门办理《流程及制度架构调整审批表》（见图11），相关单位和流程所有部门会签，业务专家、体系主管专家、业务主管公司领导审核，体系主管公司领导/公司主要领导审批。通过层层审核把关，确保流程和制度分层分类分过程和适配原则，避免业务范围混乱交叉重叠、流程制度重复设计和业务控制层级关系错乱，提高了规章制度管理体系的系统性。

图10 管理要素分解承接表 

图11 AOS流程及制度架构调整审批表

3.事后评估评审机制提升规章制度体系的规范性、可操作性

以问题为导向,构建制度评估评审机制，成立制度评估组，负责问题制度调查分析、责任判定、评估结果考核应用；设计“问题收集—调查分析及责任判定—考核通报及结果应用”的制度评估考核流程，制定制度单位内部审核、相关单位会签、合规和规范性审查标准，上级文件、合规要素分解承接审查标准，问题改进分解承接审查标准，制定制度评估考核标准；坚持“凡制度必评审，凡制度必评估”机制，持续开展制度评估检查，对检查发现问题的制度和责任人进行考核通报并组织整改，同时安排责任单位领导在公司党委扩大会暨月份例会上专题汇报，进一步压实了各级流程所有者责任，有效提升了全员敬畏制度、遵守制度的纪律与规矩意识。对评估检查过程中发现的问题进行归类整理，从基本规范性问题、流程制度设计缺陷、上级要求承接不到位等维度选取典型案例，集前车之鉴于一本账，形成《制度问题案例集》，展示了常见错误并填写了正确示例,进一步提升规章制度的可操作性。2023年，共评估检查制度307份，制度问题率由75%下降至12%。

4.多样化培训宣传推动制度体系建设落实落地

按照“分层级、分批次”原则，组织开展规章制度体系建设培训、体系审查培训、流程建模培训、表单梳理培训等工作，进一步加深各单位对规章制度的理解程度。策划开展一把手讲制度活动，安排12个职能部门一把手在公司月份工作例会上汇报规章制度制度体系建设及运行情况，公司主要领导和其他相关参会领导进行指示和点评，进一步提高了各单位的思想意识和管理知识，起到了交流经验、激励先进、督促后进的目的。创新宣传方式，编发五期《管理创新工作简报》，为各单位学习交流提供新的载体，营造管理创新良好氛围。编制《制度编制指南》《流程建模规范》《端到端串联指南》《体系内审指南》《制度评估评审指南》《体系架构调整指南》等系列指南，对制度编写结构、表单使用要求、流程图建模规范、审核会签标准等内容进行明确，供各单位学习应用。

（五）推进信息化实现，提升规章制度管理体系管控效能

1.制度全生命周期实现信息化管理

在协同办公系统中开发规章制度管理模块，实现规章制度编制、审核、签发、修订、查询、废止、框架维护等全生命周期在线管理。制度查询界面，按照业务流程框架，分层分类搭建制度框架，一体化展示“流程管理文件”“业务管理文件”“组织机构及职责文件”制度类型，实现了按照 “制度名称”“编号”“密级”“发文时间”“当前步骤”“当前处理人”“发文单位”等字段进行查询。开发规章制度历史版本模块，实现规章制度的版本化管理，同一份文件修订完成后，系统根据制度编号自动识别历史版本，并将之前文件设为无效，保持制度查询界面的制度一直为现行有效文件。

2.架构调整控制和管理要求分解承接实现信息化管理

通过流程建模平台BPMN建模、表单建模和视图建模，管理要求分解承接、流程和制度架构调整审批实现信息化管理，大力推进无纸化办公，有效提升了工作效率。新增流程及制度架构维护功能，制度主管单位根据线上流程和制度架构调整情况，定期在协同办公系统更新发布框架，方便公司各单位实时查询流程及制度目录。

3.规划通过流程管理平台实现流程的信息化管理

按照数字化转型的发展要求，坚持一套体系、一个平台、持续优化的管理理念，基于国产化软件，开展了表单、角色、组织机构及职责、业务需求、流程绩效指标、合规、风控、IT等流程要素建模及完善，实现了各要素模型的发布、变更、废止审批功能，后续通过各要素模型与末级流程的关联，推进实现基于模型的文件自动化生成。 

三、大型航空企业多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系构建与实施的效果

（一）提升体系治理能力

以客户需求和利益相关方需求为目标，满足外部合规要求，按照“架构—模型—流程—IT—标准”的管理体系总体架构，多轮迭代形成19个业务域、112个流程组、1413条末级流程的流程体系。基于业务流程分类框架，截至目前，形成1403份规章制度文件，其中体系手册1份、业务管理要求文件13份、流程管理文件1368份（程序文件30份、管理规定145份、实施细则781份、操作方法412份），组织机构及职责文件21份；融合了质量、保密、安全、风控等多体系管理要素，实现了“体系唯一”的系统管理，制度体系架构更加清晰，治理机制更加健全，以业务流程为核心的管理理念更加深入人心，管理基础不断夯实，有效促进了体系治理能力的提升。

（二）助推企业经济运行质量稳步提高

通过构建多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系，理顺了企业内部管理秩序，优化了管理流程，细化了工作标准，推动了企业运行上下贯通、左右协同，公司科研生产效率得到大幅度提升，研制生产周期持续压缩，均衡生产态势逐年向好，合同履约率不断提高，最终体现在企业经济指标向好，2022年较2019年，营业收入增长16.87%，利润总额增长15.85%，EVA增长17.56%，全员劳动生产率增长35.19%，资产负债率下降2.84个百分点，“两金”规模下降15.93%；2020—2022年，公司经营业绩考核结果连续三年获得A级，生产任务连续三年实现集团“2323”均衡交付高级目标，企业经济运行质量稳步提高。

（三）企业影响力不断增强

通过构建多体系多要素融合的一体化规章制度管理体系，提升了公司运营管理体系的全面性、系统性、规范性和高效性，企业经济运行质量稳步提高，企业影响力不断增强。2021—2022年，获得航空工业集团军品批生产工作先进单位和维修保障工作先进单位。

成果创造人：常畅、彭飞、张海琪、罗喜东、袁程泽、张玺、宋惠忠、郭巧娟、刘进武、陈茂、贺永洲、段洙铭、苟岩峰